Телеграф представляет вашему вниманию аналитическую записку "Либерального клуба" на тему "Государственный контроль в Беларуси: необходимые шаги для реформы". Как заявляют ее авторы, теперь они хотят "не просто рассуждать, критиковать или одобрять, а предлагать идеи и решения, которые будут полезны и своевременны для Беларуси".
Резюме
В конце 2013 г. в Национальном центре законодательства и правовых исследований Республики Беларусь состоялось совещание с привлечением широкого круга государственных органов (от силовиков до представителей Министерства экономики и академических кругов), на котором обсуждались варианты дальнейшего хода реформы системы государственного управления. Среди прочего, была затронута тема вероятных преобразований системы контрольно-надзорной деятельности.
За последние пять лет власти дважды пытались реформировать систему государственного контроля, однако к существенным сдвигам эти попытки не привели. Законодатели ограничились минимальным набором изменений: продекларированы основные принципы контрольной деятельности, более четко регламентирован механизм проведения проверок и определен перечень контролирующих органов. Кроме того, была предпринята попытка перейти к риск-ориентированной модели контрольной деятельности.
Однако большинство проблем так и не было разрешено.
На наш взгляд, начинать совершенствовать контрольно-надзорную деятельность в Беларуси необходимо с мониторинга работы контрольно-надзорных органов, пересмотра существующей системы отнесения проверяемых субъектов к той или иной группе риска, закрепления в законодательстве ответственности органов госконтроля за нанесение ущерба субъекту хозяйственной деятельности, а также законодательного разделения понятий «надзор» и «контроль».
Status quo белорусской контрольно-надзорной деятельности
Началом перемен в порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности можно считать принятие в 2009 г. Указа президента Республики Беларуси № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь». До этого деятельность контролирующих органов осуществлялась по нормам президентского Указа № 673, разработанного еще в конце 1990-х гг.
Несмотря на необходимость кардинальных преобразований в деятельности контролирующих органов, Указ № 510 ввел лишь ограниченные меры.
Он предусматривал следующие нововведения:
- Продекларированы основные принципы осуществления контрольной деятельности, среди которых и принцип презумпции добросовестности и невиновности проверяемого субъекта. Также, согласно указу, в случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта.
- Введен т.н. «координационный план проверок»: проверяемые субъекты заранее информируются о проверке, также закреплен интервал между проверками и установлен запрет на одновременное проведение проверок разными органами. Однако эти правила не распространяются на внеплановые проверки. То есть закреплен механизм (внеплановая проверка), позволяющий контролирующим органам при необходимости обойти практически все ограничения.
- Определен перечень контролирующих органов и сфер их контрольной деятельности.
- Установлен своего рода добровольный мораторий на проверки субъектов хозяйствования, с момента создания (государственной регистрации) которых прошло менее 2 лет. Однако добровольный мораторий имеет многочисленные исключения (14 случаев).
- Установлен запрет на взимание контролирующими (надзорными) органами платы с проверяемых субъектов за осуществление проверок. За исключением возмещения (оплаты) некоторых затрат, связанных с проведением исследований, испытаний, экспертиз, привлечением экспертов, специалистов, отбором проб и образцов.
- Сокращены сроки проверки. Правда, сокращения оказались скромными. Срок проверки, за исключением внеплановой тематической оперативной, контрольной и дополнительной проверок, не может превышать:
— для индивидуальных предпринимателей, лиц, осуществляющих частную нотариальную, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, – 15 рабочих дней;
— иных проверяемых субъектов – 30 рабочих дней.
По решению же руководителя государственного органа плановая проверка может быть однократно продлена, но не более чем на 15 рабочих дней. Это может происходить при наличии значительного объема документов, подлежащих проверке, а также при необходимости значительного количества контрольных мероприятий (инвентаризаций, исследований, встречных проверок и др.).
Складывается впечатление, что законодатель при выборе таких сроков не учел специфику деятельности коммерческих организаций: проверки проводятся в рабочее время, и деятельность организации фактически прекращается. Экономический вред от длительной проверки может быть гораздо большим, нежели выгода от ее проведения.
Таким образом, указом не были решены основные проблемы:
— обилие государственных органов с контрольными полномочиями (38 ведомств);
— наличие дублирующих и несвойственных функций у ведомств, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность;
— незащищенность объектов контроля;
— большая нагрузка на бизнес от проверочной деятельности;
— отсутствие дифференцированного подхода к проведению контрольных мероприятий, отсутствие в законодательстве разделения понятий контроля и надзора.
Следующим шагом в совершенствовании контрольно-надзорной деятельности в 2012 г. стал Указ президента № 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь». Он устранил ряд пробелов и неточностей Указа № 510, а также ввел некоторые механизмы для решения сложившихся в отрасли проблем.
Среди нововведений Указа № 332 можно выделить изменение самой процедуры проверки (эта часть претерпела наибольшие изменения) и внедрение дифференцированного подхода к контрольным мероприятиям. Также указ обязал контролирующие органы использовать в ходе проверки т.н. «чек-листы»[1]. Это правило в какой-то степени предотвращает превышение полномочий проверяющими структурами.
Важной нормой стало и уточнение компетенции контролирующих органов. Благодаря этому нововведению контролирующий орган может проводить проверку лишь по вопросам, соответствующим его компетенции.
Что нужно менять в первую очередь?
Несмотря на работу над ошибками в виде Указа № 332, до сих пор в контрольно-надзорной сфере остаются нерешенными многие проблемы. Неэффективность системы государственного контроля и надзора негативно сказывается на бизнес-климате и инвестиционной привлекательности страны.
Среди основных проблем можно выделить следующие:
Система оценки рисков
Как уже было отмечено, Указ № 332 внедрил дифференцированный подход к контрольным мероприятиям. Этот механизм подразумевает, что частота проведения контрольных мероприятий зависит от принадлежности объекта к определенной группе риска (высокая/средняя/низкая). Основанием для включения в ту или иную группу служит вид деятельности, к которому относится объект проверки, а также соблюдение им законодательства страны. Соответственно, чем выше риск, тем больше нагрузка от проверочной деятельности.
Наличие такого механизма необходимо и обоснованно. Большинство стран перешло на систему оценки рисков при осуществлении контрольной деятельности. Однако проблема белорусского механизма заключается в обоснованности отнесения видов деятельности к группе риска.
К примеру, по логике белорусских законодателей, к высокой группе риска относятся оптовая торговля компьютерами и периферийными устройствами и оптовая торговля теле-, радио- и видеоаппаратурой. Получается, что, для общества одинаковую опасность представляет как оптовый торговец компьютерами, так и деятельность по перевозке опасных грузов. Таких примеров в Указе № 510 можно найти много.
Дублирование функций
Согласно Указу № 510, контрольно-надзорными полномочиями обладают 38 государственных органов. Если ознакомиться с компетенцией и сферами контроля, закрепленными за каждым из них, то можно увидеть, что большинство функций дублируется.
К примеру, функцией валютного контроля обладают Национальный банк и Комитет государственного контроля. Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами президента, Комитет государственной безопасности и МИД контролируют распределение и использование иностранный безвозмездной помощи. Схожими функциями обладают Минтруда и социальной защиты и местные исполнительные органы. Кроме того, каждое ведомство дублирует функции КГК.
Повсеместное дублирование функций значительно снижает эффективность системы государственного контроля и надзора и повышает уровень ее забюрократизированности. Кроме того, обилие и дублирование контрольно-надзорных функций госорганов увеличивает нагрузку на бизнес.
Важной является и проблема соотношения компетенции некоторых государственных органов и наличия у них контрольных полномочий. Так, для большинства государственных ведомств контролирующие функции являются дополнительной нагрузкой к основным (целевым) функциям. Это негативно сказывается как на исполняемости основных функций, так и на качестве контрольной деятельности.
Нет законодательного разделения понятий «контроль» и «надзор»
Законодательство Республики Беларусь в определении терминов «контроль» и «надзор» исходит из того, что они являются синонимами. В результате любая проверка госорганами является как проверкой на соблюдение требований закона, так и обязательным поиском нарушения проверяемой компанией чьих-либо прав. Ведь надзор, в отличие от контроля, не подразумевает активного вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов.
В итоге это приводит к возрастанию административной нагрузки на субъекты хозяйствования и дублированию функций контролирующих органов.
Незащищенность проверяемых субъектов: отсутствует механизм возмещения вреда от контрольной деятельности
Белорусское законодательство содержит несколько норм, направленных на защиту подконтрольных субъектов. Указом № 510 предусмотрено, что, в случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства, решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта. Кроме того, проверочная деятельность не должна нарушать производственно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов.
Однако если первый принцип вполне реален и осуществим, то реализовать на практике второй практически невозможно. Во-первых, не предусмотрены механизмы ограничения вмешательства контролирующих органов в хоздеятельность субъектов. Во-вторых, не закреплено четкое определение понятия «нарушение производственно-хозяйственной деятельности», т.е. не ясно, что будет признаваться нарушением, а что – нет.
При этом важно, что ни в одном правовом акте не закреплен и механизм возмещения вреда от государственного контроля.
К примеру, закон Российской Федерации «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» устанавливает не только механизм возмещения вреда, но и закрепляет понятие «упущенная выгода».
Рекомендации
Таким образом, контрольно-надзорная деятельность в Беларуси, несмотря на попытки законодателей улучшить ситуацию, далека от идеала. Очевидно накопление ряда проблемных явлений, которые негативно сказываются на эффективности контрольно-надзорной деятельности, стоимости этой системы для государственного бюджета, а также осложняют процесс ведения бизнеса в стране.
На наш взгляд, системе контрольно-надзорной деятельности необходимы кардинальные изменения. В качестве первых шагов по ее совершенствованию можно порекомендовать следующие меры:
- Закрепить в законодательстве разграничения понятий «контроль» и «надзор». И наделить большинство контрольно-надзорных органов функцией надзора взамен контрольных полномочий. Это позволит ограничить вмешательство госорганов в деятельность субъектов хозяйствования.
- Провести мониторинг (расширенный аудит функций) деятельности контрольно-надзорных органов. Эта мера позволит определить эффективность работы каждого контролирующего ведомства и специфику его деятельности. Мониторинг поможет оценить, насколько необходимы те или иные функции субъекту контроля. На основании результатов мониторинга необходимо разработать механизм сокращения функций органов государственного контроля.
- Пересмотреть существующую систему отнесения проверяемых субъектов к группе риска. Распределение по группам должно происходить по степени причинения общественного вреда в случае нарушения законодательства Беларуси.
- Закрепить в национальном законодательстве ответственность органов государственного контроля за нанесение ущерба субъекту хозяйственной деятельности, разработать механизм возмещения вреда. Создать систему регистрации случаев причинения вреда в ходе проверочной деятельности.
Никита Беляев,
административный директор и эксперт по праву ОО «Дискуссионно-аналитическое сообщество «Либеральный клуб»
